第三次工业革命的电力改革

如果说2002年国务院《关于电力体制改革》5号文件是中国电力行业推进第二次工业革命的改革进军号，2015年中共中央和国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》9号文件就是推进中国电力行业实践第三次工业革命的集结号。它标志着中国能源从规模数量经济时代，步入质量效益经济的新时代。

制度自信

对于9号文件业界由于所处地位不同褒贬不一，一些同志认为不过瘾、不解气，没有彻底解决电网公司的垄断问题，比5号文件预期改革是一个后退。主要指没有实现输配分离和将国家电网一分为五。

两次改革相隔13年，新兴电力技术和信息技术革命，全球能源结构大转型，人类文明进程都已经发生了巨大变化。两次改革的时代背景已经大相径庭，两次改革不可能完全不变的再次相向而行。

柏林墙倒塌，东欧崩溃，苏联解体之后。美国政治学者弗朗西斯?福山出版了他曾经影响世界的一部著作《历史的终结与最后的人》，他认为西方的自由民主制度、自由市场资本主义经济模式和西方人的生活方式是人类社会文化演进的终点，也是人类政府最终的组织形式。不仅西方经济学家坚信不疑，中国的绝大多数自由派经济学家和知识界，乃至政府官员和国有企业领导都会认为中国也应该走这样一条道路。

与此同时，西方的电力市场化改革也取向于资本主义自由市场经济，认为竞争可以解决一切，强调靠市场优胜劣汰成为主旋律。上世纪90年代中期，加州议会通过了“AB1890”法案。法案规定，建立独立系统运行机构，负责管理和调度加州输电系统；成立电力交易中心，垄断性电力公司必须通过电力交易中心买卖电力。此后加州政府解除了对电力市场的管制，1998年实施竞争性电力市场运作，电力用户可直接与发电商签订购电合同。

由于互联网革命使加州经济快速增长，电力消费大部分集中在高科技产业部门，电力需求1990到2000年十年增长了25%，仅硅谷的电力需求年均增长率就到8%。由于民主制度使环保诉求被不断放大，导致新电源无法建设，跨州购电也难以落实。2000年，由于中国等新兴市场国家石油进口增长，全球油价打破15年的稳定期，与油价联动的天然气价格也暴涨至15年来的最高点。拥有大量燃气电厂的独立发电商，在高度市场化环境下为追逐利润，有意卖掉作为发电燃料的天然气期货。从而导致自2000年6月起，加州出现了二战以来从未有过的电力短缺，电价飞涨，用户时刻面临着断电的威胁。由于备用负荷只有1.5%，不得不进行分区轮流拉闸限电。发电公司借机落井下石，不断推升电价，2001年4月6日，作为电网公司的美国加利福尼亚州最大的电力供应企业，太平洋天然气和电力公司由于不堪沉重的债务负担，向加州破产法院申请破产保护，此举意味着加州电力自由资本主义市场化改革的失败。

自由资本主义认为人类生来“平等”，所以优胜劣汰是最大的“公平”，这是强者的哲学，是胜利者的逻辑，是在西方理论、道路、制度主导下的“文明理念”。事实上，在自然界人类个体和族群是存在着巨大差异的，在市场经济环境下也不存在市场主体的平等关系。所谓与生俱来的“人人平等”就是最大的不平等，让不同质量的市场主体自由竞争一定会带来更深的社会矛盾，以此设计制度必然存在极大缺陷。

2008年全球爆发了金融危机，西方国家陷入长期的经济衰退和政治矛盾，靠民主和自由市场经济非但无法走出危机而且越陷越深。西方式的制度革命在北非、中东和前苏联地区使一个个国家陷入极度的混乱和杀戮，也让福山之流彻底虚了。2014年9月他发表了新著《政治秩序与政治衰败》。福山引用美国开国元勋亚历山大?汉密尔顿的名言：“对于一个好政府来说，执行力是第一位的。它可以使一国免遭别国入侵，它可以保证法律的有效执行。不管一个政府基于怎样的法理基础，如果缺乏执行力，它都是坏政府。”

福山认为西方以选举为核心要务的政党政治，利益集团通过金钱政治左右政府决策，治理司法化削弱了政府效率并增加了治理成本，最终利益集团俘获政治体制导致政治衰败。为被誉为“中国信心”的张维为教授看来，福山与他存在一些高度认同的看法，中国今天政体是自己传统的某种延续和发展；从政体来看，中国历史上比欧洲先进得多；中国政府是倾听民意的政府；国家建设对于民主发展具有重要意义。中国正在将自己的制度优势与西方的制度优点融合，这也是我们中国特色社会主义在理论自信、道路自信和制度自信下改革的新价值取向。

中国的电力改革必须与时俱进，一方面推进市场在资源优化配置中的决定性作用；一方面兼顾好电力的公共服务特性；而更上一层是中国经济社会的可持续发展，是推进生态文明，建设美丽中国。根本的目的是“促进电力行业又好又快发展，推动结构转型和产业升级”。

问题导向

2014年10月，我去河南南阳农村走访，在西峡县阳城乡张堂村实地考察，在伏牛山深处四驱越野车再也无法前行后，我们又爬了1个多小时山路，进入群山深处的“老虎寨”。这是抗战初期皖西自治领导人别廷芳的山寨大本营，他们曾经在这一地区借助群山环抱抵御了日寇的入侵。解放后这里就逐渐荒凉了，改革开放之后随着农村人口的大量流失，本来在山中居住的聊聊不多的农户更是所剩无几。沿途山中稀稀拉拉有几个小村庄，多为残墙断壁人去屋空，留下了一些孤寡老人和残疾人。

到了山顶的老虎寨，整个寨子已经荒草没人。仅仅看到两户人家，一户已经下山多日，归来无期；另一户家中只有一个孤寡老头。令我惊奇发现他正在自己的土坯房子里看着电视，打着手机聊天。如此偏远的地方国网公司已经给每一户都拉上了电。我每年到内蒙古骑马，在草原深处牧民定居点都有电可用。即便是游牧的蒙古包，政府也为牧民配备了由微风发电机、光伏太阳能电池板和蓄电池组成的分布式独立供电系统。说明这些年中国电力普遍服务进步非常大，电力供应充分，企业不担心拉闸限电，消费者对电力改革缺乏迫切感。

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，习近平总书记的这一论述阐明了一个深刻道理：改革，必须以解决问题为归依。他强调，要树立“问题意识”，突出“问题导向”。

中国电力改革面对的主要矛盾和问题是什么？如果供需关系不是主要矛盾，那么电力改革优先要解决什么矛盾？9号文件列入了几条。或许我们的解读与文件起草者完全不同，但是问题确实存在其中：

交易机制缺失，资源利用效率不高。由于电网公司成为电力市场的总买家和总卖家，成为阻碍市场信息传递的瓶颈。2014年全国发电装机达到每人一个千瓦，总容量达到13.6亿千瓦，但是设备利用小时在逐年一再下降后达到4286小时的新低，同比减少了235小时，其中火电厂减少达314小时。发电设备和输配电设备利用效率低，导致煤电联动之上难下，用户电价居高不下。而与此同时发电公司和电网公司还在热衷建设燃煤火电厂和大规模输电系统，银行还在盲目将钱借给这些根本无法收支平衡的项目，进而企图绑架政府。而他们对推进电力需求侧管理、节能服务、能效电厂等优化电力结构和节能减排的机制技术毫无兴趣。我们的电力供应与经济发展陷入“水多了和面，面多了加水”的恶性循环。电力过剩就要放任高耗能，能耗高了又要建电厂。如果让这些电力公司和电网企业直接面对这些随时会被环保取缔的高耗能、高污染企业，看看他们还会不会为这些企业投资供电。

价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。未能理顺电价的关键是电力企业各个环节的价格制定过程非常不透明。英国人认为，电力改革的关键是透明化。尤其涉及到公共利益的价格形成的主要成本构成，既没有相应的充分竞争，也不能够提供透明的定价机制。老百姓只能看到每一个城市，甚至城镇中，电网公司的办公大楼都是最宏伟的，他们开的车子也最豪华的，员工的待遇和工资令人向往。用户要想用电，需要自己投资配电设施，设计、施工和采购必须有电力公司的员工指定，价格大大高于市场，而最后这些设施又不得不无偿移交给电网。

政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。我们看到国家能源局与电力相关的官员一个个被中纪委带走，各省电力局也有领导深陷丑闻。他们能够牟取私利的一个砝码就是“电力规划”，而这些规划几乎从未能够依规落实。规划成为连篇累牍的“鬼话”，成为一些政府官员设租寻租的暗箱。

发展机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难。《可再生能源法》规定对可再生能源强制收购，但是电网公司可以凌驾于法律之上，以前他们说电网不够智能，从2008年底他们就开始说要减少“统一坚强智能电网”就可以彻底解决可再生能源并网收购问题，结果智能了6年，到今天我们还是对弃风弃水弃光无可奈何。2014年四川弃水100亿千瓦时、云南弃水120亿千瓦时、全国弃风150亿千瓦时……

立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。在电力部即将成为国家电力公司时，未来垄断市场，他们利用职权将臭名昭著的第25条“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”塞入国家的法律，将企业利益法律化，将自己的既得利益用法律长期固化。这样一条严重阻碍中国经济社会和技术进步的法条，竟然20年无法撼动。一些企业凌驾在全国人大和人民利益至上，不改革行吗？

显而易见，问题绝非仅仅如此。今天这样一个电力体制能否胜任美丽中国的时代要求？今天我们人均温室气体排放是全球平均水平1.43倍，甚至超过欧盟；而单位GDP温室气体排放是全球水平的2.22倍。我们面对世界，何以让世人感受中国美丽的容貌和心灵？

以煤为主的电力系统能效难以提升，1980年中国能源系统25.86%，到2012年仅仅提升到36.06%，而其中煤炭与煤电的全系统效率竟然只有31.71%。我们节能减排的努力如此无效，使中国成为今天世界上空气污染最严重的国家和温室气体排放最多的国家。电力改革的诉求不仅是市场竞争，能源结构转型升级，加速清洁能源对高碳、高污染能源的替代将直接检验我们改革的成效。

2000年，当分布式能源的理念第一次被引入中国，这一代表人类能源重大新技术转折的能源利用方式，遭遇了人类绝无仅有的巨大阻力。在此期间我们提出要代表“先进生产力”，要“科学发展”和“节能减排”，这样一个代表先进技术趋势的科学方式，却无法撼动少数人的既得利益，直接剥夺了人民群众参与节能减排和增加清洁能源供应的基本权利。该不该改一改？

两大亮点

有记者问我，9号文件的亮点是什么？9号文件亮点不少，比如重视环保、培育市场主体、推进电价改革……。但毛主席说，万事抓主要矛盾，切勿眉毛胡子一把抓。在我看来最突出的改革亮点有两个：“放开售电业务”和“积极发展分布式电源”。

1、稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开售电业务。9号文件允许符合条件的五类主体参与售电：（1）高新产业园区或经济技术开发区，组建售电主体直接购电；（2）鼓励社会资本投资成立售电主体，允许其从发电企业购买电量向用户销售；（3）允许拥有分布式电源的用户或微网系统参与电力交易；（4）鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司从事售电业务；（5）允许符合条件的发电企业投资和组建售电主体进入售电市场，从事售电业务。

小岗村当年改革不是先建市场，而是解放市场主体，允许他们参与市场交易。企业有权利出售自己所发电力，与小岗村农民有权利处置余量同出一辙。只要走出这一步，市场和交易规则、交易机制就会应运而生。

这其中特别是节能服务公司和分布式能源参与售电业务。直接售电就要求降低用户电费水平，没有好处用户为什么要向这五类机构买电？如何降低用户电费？首先要进行需求侧管理，将用户负荷稳定优化，大幅度降低容量电费；其次，就要进行节能服务，先从能耗上降低费用；接下来要对用户进行能源托管，不仅要降低电费，还要通过专业化服务降低综合能源费用，对能效、减排进行综合托管。最终为清洁能源转型和分布式能源提供的机会，通过在用户侧合作建设分布式能源系统，不仅解决用户各种能源需要，完成节能减排指标，降低用户能源费用，还可以就近销售各种能源产品，实现区域能源的互联互助，增加用户收益，提高企业竞争力。

2、开放电网公平接入，建立分布式电源发展新机制。电力系统的垄断是一种物理结构性的垄断，即便根据当初的5号文件把国家电网拆分成为五大区域电网，也不过形成新的垄断格局，反而更加难以打破垄断利益格局。真正能够打破垄断的是分布式能源，它从用户端“逆袭”，从根本上改变供需利益格局。特别是依托天然气管网的分布式能源系统，以稳定可靠的综合能源供应，自下而上的颠覆电网的物理垄断格局。

不久前，我们邀请英国能源环境部负责电力改革的官员来华交流，在他的PPT上赫然注明“二十世纪90年代英国大举投资建设燃气发电厂”。一些中小发电企业借助天然气颠覆传统电力系统，特别是利用天然气的清洁高效在用户院墙内挑战大型电力企业和电网垄断。到面前为止，2014年英国参与电量竞价的65GW的电力装机中，天然气联合循环发电占45%，天然气热电联产占9%，小型往复式内燃机占4%，合计达到58%。而燃煤火电仅仅19%，核电只有16%。英国官员特别告知，他们的天然气发电厂规模都很小，而且许多燃气电厂兼顾多种功能，实际上很多都是我们所说的分布式电源。之所以这些天然气电厂成为英国电力市场的主力军，关键是他们的灵活性。

如果我们同意马克思的“存在决定意识”，“经济基础决定上层建筑”，我们就应该相信电源结构将影响电力体制。中国2014年天然气消费量1800亿立方米，根据我们参与的《“十三五”天然气规划研究》，到2020年中国国内和国际市场天然气供应能力将接近5000亿立方米，中国国内消费至少要在4000至4300亿立方米才可能消纳大量进口气“照付不议”供气协议，同时维持国内产能确保安全威慑力。6年间的新增天然气消费量将达到2200至2500亿立方米。

无论是中国进口的陆路管道天然气，还是海上LNG；无论是中国开发非常规的页岩气，还是发展煤制天然气。最突出的面对是气价高，解决高气价唯一的办法就是发展分布式能源技术，大规模替代东部经济发达地区的燃煤小锅炉。

根据国务院发展研究中心推算，工业和发电用气将达到1600亿立方米。根据我们研究，如果拿出1600亿方天然气发展分布式能源，将形成1.5亿千瓦装机容量的分布式能源和热电联产。不仅等于减少新增2.25至2.5亿千瓦燃煤火电发电装机容量，还可以辅助新增上亿去外地可再生能源，直接替代十万台小型燃煤工业锅炉，全面改善东部沿海经济发达地区空气质量，提高能源效率，降低企业能源成本，从而加强中国企业的全球竞争力。这一能源结构转型将拉动3至4万亿人民币的社会投资，创造百万个新增就业。煤电的全系统效率31.71%，天然气分布式能源的全系统效率75%以上。可以替代原煤5亿吨，减少10亿吨二氧化碳。

如果9号文件引导的电力改革能够实现这一能源结构历史性的大转型，中国的崛起将真正势不可挡，中国的道路自信、理论自信和制度自信将更加坚实。

分布式能源是第三次工业革命的基础，它将促成微电网和智能电网等能源互联网的建设，形成新的智慧能源体系。现在，国际社会越来越多的人坚信，新能源革命将推进人类社会再次转向。而第三次工业革命的倡导者杰里米?里夫金，认为中国将成为革命的引导者。因为，第三次工业革命的本质是人类将进入生态社会主义，而坚持中国特色社会主义的中国，理念最相近，制度最有效，目标最一致。

分布式能源最大的意义是推进生态文明，让成千上万能源需求者，因地制宜的发展分布式能源，参与清洁能源的生产，参与提高能源效率和减少环境污染，利用一切可以利用的能源，打一场美丽中国的人民战争，无疑将会极大地推进中华民族生态文明的历史进程。