08月19日, 2011 947 次浏览
一些部门兴奋地认为2006年将是解决中国电力供需矛盾的“转折点”，在2004年新增电力装机5100万，2005年再增6000万的基础上，今年全国将增加装机容量7500万千瓦，总装机容量将接近6亿千瓦，而且全国在建电站的规模仍有2.5亿千瓦，所以他们认为下半年“应该不会出现拉闸限电的问题”。一些主管电力的官员甚至声称2006年中国电力将供大于求，“拉闸限电”又一次要成为历史。
在这种乐观估计的驱动下，一些政府机构已经开始为积极应对 “电力过剩”进行布置，将关停小火电当为工作重点，甚至提出要在今年计划内关停1500万千瓦的基础上再关停2000万。一些地方不仅要关停小火电，甚至连符合国家产业政策受到法律保护的热电联产和资源综合利用电厂也不放过。河南省政府下发文件要求2006年不仅要关闭单机规模2.5万以下的凝气发电机组，而且要关闭所有容量1.2万千瓦以下的热电和煤矸石发电机组等，要求：“电网企业不得收购其电量，煤炭企业不得为其输煤，银行不得提供贷款，水利部门核销其生产用水指标或强制关闭其自备井，环保部门不得分配排污指标和发放排污许可证，关停企业不得私自对外转供电或解网运行。”
守规者让路违规者？
违规建设电力项目一直是影响优化电力布局的大问题，未经有关部门批准，没有进行燃料供应、运输、电网布局、水资源配置和环境污染控制等方面的综合考虑，企业自说自话就建设大型火力发电厂，不仅打乱了全国资源配置的总体安排，也对中央政府的权威构成了挑战。截至到2005年的统计，全国违规无序建设的电力项目已经超过1.2亿千瓦。
国家发改委张国宝副主任最近指出，自2004年初以来，国家采取了一系列措施，坚决制止违规电站建设，但在前几年电力供应紧张的刺激下，各地建设冲动仍然很强，燃煤电站的比重在增加，一批违规建设的电站尚待处理，难度很大。无序建设将导致电力结构恶化。
相比之下，那些正在被各级政府勒令拆除的小火电，当初大部分却是符合国家项目审批程序建设的。国家从80年代开始，为解决电力供应瓶颈，采取了鼓励地方建设电厂的政策，“谁建设，谁受益”。各地为解决自身发展的电力供应紧缺，集资建设电厂。由于地方的资金制约和电力需求的限制，这些电厂基本是根据集资地区的自身电力负荷需求确定的规模，而且热电联产项目比较多。从90年代初，由于国家建设资金非常拮据，贷款利息据高不下，为促进电源建设，国家进一步采取了更加积极的支持社会办电的政策。为了打破西方国家在1989年“政治风波”后对中国的制裁围堵，国家采取鼓励外资进入中国电力项目投资的政策，一些外资企业的积极响应为中国重回国际社会起了积极作用。应该说这些按照国家政策，严格遵守国家基建项目审批程序建设的电源项目，对中国经济的崛起曾起到了至关重要的作用。
但是随着国家的强盛和技术的快速进步，尽管许多电厂还没有达到当初政府批准《可行性研究报告》确定的服役周期，但这些规模相对规模较小的电厂由于发电煤耗较高，已经不能适应国家或各地经济可持续发展的需要。如何处理好这些电厂资产，解决好与投资者的关系，对于政府的执政能力无疑是一个考验。
为解决电厂项目无序建设的问题，按照国务院的统一部署，国家有关部门采取了加强规划、优先安排合规项目、通知或公告停工违规项目等一系列措施，并引入专家集中评议的方式，开展违规项目清理工作。目前为止，已消化（核准）违规项目4283万千瓦；另有4600万千瓦暂按缓建处理，纳入2006、2007年建设规划，剩余了3400万千瓦按停建处理。显然，政府主管部门为减少国有资产损失，对于违规建设的大火电采取了宽宏大度的政策。有人疑问：政府对于守规建设的电厂采取毫不留情的关停措施，为什么对于违规建设的电厂却想方设法帮助他们合法化，政府的制定政策的基准到底是什么？这是一个不得不让我们面对和深入思考的问题。
近年来，一些大型国有企业和地方政府对于中央政府的权威不断提出挑战，竟然有12283万千瓦的电站项目未经国家主管部门批准就开工建设，这在全世界历史上是闻所未闻绝无仅有的事情。中国GDP刚刚超越的英国，全国电力装机也仅仅只有8000万千瓦。中国是一个资源和发展非常不均衡的国家，如果没有一个中央政府协调资源配置是不可想象的。作为一个政府不仅容忍违规者，而且限制守规者，不仅会影响它的尊严，后果更将不可想象。如果我们的目的是为了减少能源的浪费，为什么不能让违规者补偿守规者，通过市场化的手段来设计一个交易模式，让违规者购买守规者的售电权益，既保障守规者的利益，又使违规者受到必要的惩罚，同时还能保全国有资产不至浪费，也能维护政府有关部门的尊严。
“关小”就能降低能耗？
有关部门认为导致全国发电煤耗不能大幅度降低，电源结构不合理的主要原因是燃煤小机组和燃油自备发电机组没有控制住。由于电力供应紧张，促使各地燃煤机组大量建设，小机组关停步伐明显放缓，企业自建燃油机组现象增多，造成部分地区燃煤和燃油小机组比重增高，煤电比重进一步增加。
这个判断值得商讨，企业到是想用清洁高效燃料，可是西气东输沿线批准建设的几十套大型燃气蒸汽联合循环发电机组却是无气可用“躺在那里晒太阳”，世界天然气的价格随着全球油价的飙升，不断水涨船高，LNG的离岸价格已经增加到接近2元/立方米，未来到达终端市场的价格很可能在3～4元/立方米，中国不用煤怎么办？
谁不知道现在的燃油高达5000～6000元/吨，用燃油发电肯定是怎么发怎么赔，这根本就是不得已而为之的事情，没有电就要停产，完不成订单不仅原材料的投入全浪费了，还要按照协议被罚款，企业不自己应对“拉闸限电”还能怎么办？显然对这个问题的板子是打错了屁股，应该说“规划失准，管理失误，改革失缺，市场失衡”才是造成问题的主要原因。
为什么一些地方一提到关停小机组就自然而然的将热电联产和资源综合利用划入其中，关键问题是有关部门自己就将热电联产、资源综合利用常常混为一谈。他们认为：“还有不少电力项目以供热或综合利用的名义，建设小火电机组。2004年底，全国0.6～5万千瓦火电机组有3796台，共计4666万千瓦，另有不上网的单机0.6万千瓦以下小火电机组近1500万千瓦，均呈上升趋势。”
根据统计，2004年全国0.6万千瓦以上的热电机组2302台，共计4813万千瓦，其中主要的机组容量在5万千瓦以下，而且越是燃料成本高，地区能源利用效率高的省份，平均单机容量就越小，例如：浙江。热电机组供应了全国82％的工业蒸汽，27％的采暖热水，每年节约4800吨标煤，减少CO2排放12480吨，SO276万吨，削减了数十万个效率低、污染大的燃煤小锅炉。
我国是依靠煤炭维持经济运行的国家，随着经济的不断发展，煤产量逐年上升，采煤排出的废弃物煤矸石和洗煤排出的大量煤泥也逐年积累，堆积总量已超过40亿吨。分布于各地的矸石山、煤泥堆侵占农田、污染生态、危害水体和土壤、影响农业生产和破坏城市环境，实为一大公害。热电受到供热半径限制，要想能源利用效率高就不能追求规模；而资源综合利用又受到矸石煤泥资源限制，规模大了没有足够的燃料，而远距离运输经济性又太差，所以根本不能片面强调规模，本应是因地制宜地建设适度规模的项目来提高资源的总体利用效率。除此之外，还有垃圾发电厂、沼气发电厂、焦化煤气发电厂、矿井瓦斯发电厂等资源综合利用电厂，没有一个适合大规模建设的。
对于“小火电”的限制由来已久，1989年8月9日国家计委就印发了《关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝气式小火电建设的若干规定（计资源[1989]973号）》，规定只有在大电网无法覆盖的地区，或利用煤矸石、煤泥等低热值劣质燃料资源的项目方可建设。其他小火电不准立项，不给贷款，不安排机组生产。从此以后小机组的审批受到严格限制，基本上不是热电联产、资源综合利用和电网边缘地区的项目是不批准的。每一个热电厂或资源综合利用电厂都是根据各级政府的相关规划建设的，都执行了相应的审批程序。由于规划的不落实造成一些热电的热负荷不能落实、资源综合利用电厂的燃料不能保障，但这不是企业一方的错误，也不是他们的利益所在，各级政府应该帮助他们，积极落实规划，而不是惩罚他们，将自己的失误强加在从事节能环保的投资者身上。更不能因为一些政府部门的工作的不协调，或者各级政府之间的某些争执，将节能环保的投资者作为牺牲品，视为打击的对象，这是一个是非问题。
要实现中国能源的可持续发展，就要大力提高能源综合利用效率，积极利用一切可以利用的资源。只要是达标的热电联产，其能源综合利用效率就会高于任何燃煤火电机组和燃煤锅炉的热电分产效率，鼓励和支持热电联产，特别是可以综合利用各种能源资源的热电联产项目应该成为国家可持续发展的建设重点，而对于这些项目正确的考核标准应该是综合能源利用效率，而不是规模的大小。
能否依靠市场解决问题？
近几年来，由于各地煤炭价格的不断上涨，而电价不能水涨船高，导致很多煤耗高、效率低的凝气式小火电已经自动停止运行。2004年笔者去山西吕梁地区，在电力局的宾馆中都遭遇拉闸限电，不仅宾馆停电，电力局的宿舍也停了电，可见电力供应形势的紧张。但我们在该地区见到一些小电厂却因为煤价上涨而不得不停产。据山西电力系统的同志介绍，因为燃料成本增加而不堪亏损停产的电厂为数不少，加剧了煤炭资源大省山西电力供应的空前紧张。其实，因为煤炭价格上涨而不发电的企业在全国十分普遍，价格杠杆已经开始起到作用，何必要发文件去强逼人家关闭电厂。
一些小火电如果是国有企业，政府发文拆了也就拆了，做好职工安置工作也就算解决了。但是，目前大量的小型电力设施已经实现民营化，多数产权属于普通公民所有。若是违规建设的项目政府强制拆除也不会面临法律问题，要是完全依照国家审批程序建设的项目，恐怕就未必会那么简单。《中华人民共和国宪法》第十一条：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。第十三条：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。即便是为了节能的目的，行政部门下达文件关停公民的合法财产是否可行？值得商榷。《宪法》第五条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。第四十一条还规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”解释《宪法》的权限不在各级政府，只有全国人大才有权力对《宪法》进行司法解释，一旦形成对某级政府违宪的诉讼，无论结局如何，对于政府的威信必将构成负面影响。
中国是一个正在建设社会主义市场经济的国家，中国的市场经济地位已经被许多的国家承认，而且中国也正在寻求更多的国家认可。在市场经济环境下，完全可以通过市场化的手段，依靠交易方式来解决经济发展带来的矛盾，依靠行政命令未必能够达到预期的效果。以往的经验告诉我们，政府希望依靠行政手段来解决经济问题时，常常是“按下葫芦，浮起瓢”，官员们疲于奔命，结果还是“道高一尺，魔高一丈”。
现代化的过程是一个财富堆积的过程，而财富的堆积也就是能源的堆积。电厂要消耗能源，制造和建设电厂本身也是一个能源消耗的过程，制造发电机组和锅炉系统的钢材，建设电厂的水泥，以及施工过程都在大量消耗能源，将一座没有到达寿命周期的电厂拆除，对于全国的能源系统而言未必是一个节能的举措。大型发电厂不是每一个工况条件下都是节能的，许多机组在低负荷状况下不仅发电煤耗会急遽增加，甚至还要向锅炉注入燃油以保持锅炉不至于熄火。只有将不同运行特点的电厂配置在电网不同的运行区间才可能使各种电厂都达到最佳的节能运行工况。
尽管中国的发电机组容量迅速增长，但是近年来电力需求的弹性系数一直比GDP增长幅度高1.5倍，其中的一个主要需求是电力空调，目前在中国建筑行业快速发展的阶段，空调用电的负荷在急速增长，在许多城市中已经占据城市电力负荷的1/3，而上海的空调电力负荷已经接近50％。空调用电特性是年利用时间非常短，负荷波动非常大，为其配置建设大型燃煤电厂是非常不经济的。如果在空调造成的高峰用电时段利，用一些调节相对灵活的小电厂进行顶峰，对于电网总体资源配置效果可能更好。而这些小电厂仅仅在一年的有限高峰时段运行，并非全年运行，对于全网煤耗影响有限，甚至因为他们的运行可能减少大机组的调节幅度，从而节省了大机组发电煤耗，反而降低全系统的发电煤耗。
当年那些在城市边缘建设的小火电，今天已经随着城市的发展进入城市，如果将这些小火电及时改造成热电联产，代替那些效率低、煤耗高和污染大的小锅炉供热，不仅可以提高能源效率，而且有效控制环境污染。或者将他们改造为焚烧垃圾、秸秆、污泥的电厂，季节性运行，作为城市综合配套工程的一部分。如果我们效法一些发达国家实行容量电价和电量电价分开的办法，给予那些有容量不发电的项目以必要的补偿，将有利于电网调度优化配置资源，提高电力系统的可靠性，为实行全网节能优化调度增加更多的调配空间。
有关部门最近规定“大电网覆盖范围内，以‘以热定电’名义建设的13.5万千瓦及以下热电联产机组不带热负荷时，原则上不得调度发电。”制定这样政策的时候，是否考虑过有大量的城市供热电厂如果非采暖期不准他们运行，又不给予必要的补偿，等到采暖期城市需要这些热电厂时，这些企业可能已经死掉了。政府和企业之间是相互依存的关系，特别是经营城市公共设施的企业，许多政府对于人民群众的服务需要这些企业去实现。对于一个政府部门而言，逼死一个企业也许易如反掌，但是企业死后反而会波及政府自身。如果待到冬季采暖季节热电厂因为无钱买煤和支付工资而不能供暖，老百姓会怎么办？从节能的角度看这一政策也未必会有收效，如果城市热电厂被逼死了，集中供热系统势必瘫痪，能耗高的小锅炉就会泛滥，城市能耗非但不会下降，反而大幅度上升，结果适得其反。解决这个问题最好的办法就是建立容量电价和电量电价分离机制，对于不发电的电力设施给予补偿。这一机制不仅可以解决热电的问题，也可以解决水电弃水难题。
结束语
2006年“两会”以来，胡锦涛、温家宝和吴邦国等同志，在多次发言中强调要坚持社会主义市场经济改革不动摇，为我们指明了解决中国能源问题的根本方向。我们为什么就不能通过市场的力量，通过交易机制来激励企业和投资者自觉淘汰低效工艺，通过改进工艺和技术创新来适应社会进步的要求。拆除一座座本来还能够运行的电厂，再建设一些更大的，终端总体能效真的能提高吗？这就是节约型社会的要求吗？值得深思。
2006-7-17
